ANTECEDENTES HISTÓRICOS.

Las primeras instalaciones portuarias de que tenemos constancia en la península Ibérica corresponden a las realizadas por los colonizadores del mediterráneo oriental, que en busca de metales, llegaron a estas costas hacia el siglo 8 aC. Cádiz y otros enclaves del Mediterráneo cuentan con restos arqueológicos y evidencias del intercambio marítimo y comercial.

El momento álgido del tráfico marítimo en la antigüedad se produce en el siglo II, con la ocupación romana. Se desarrolla un tráfico de cabotaje entre las explotaciones agrícolas y la incipiente red de ciudades costeras, y entre Roma y el levante. Cádiz, Cartagena y Tarragona podrían ser los elementos principales de aquel sistema peninsular.

La inestabilidad de la costa hace que quedara prácticamente despoblada, salvo pequeños periodos, por lo que la estructura portuaria peninsular mantuvo su vigencia hasta finales del siglo XVIII, con muy pocas variaciones. El califato de Córdoba estableció para el Mediterráneo un sistema portuario basado en tres ciudades arsenales; Almería, Denia y Tortosa, que tuvo dos siglos de vigencia.

La aportación española más notable en cuanto a organización portuaria se produce en su época imperial, siglo XVI y XVII y XVIII, al establecer para la conexión atlántica, un único puerto en cada continente, donde se concentraba la carga y el establecimiento de flotas navegando en conserva, como medida de protección.

Este sistema fue eficaz hasta la primera Ley de Libre Comercio en 1753 y responde al modelo castellano de organización medieval portuaria, en contraposición al modelo de la corona de Aragón, basado en una red extensa de ciudades portuarias, propio del mundo mediterráneo.

Este sistema concentrado estuvo también vigente en el Pacífico con el galeón de Manila, que unía esta capital con Acapulco en México, en una línea regular que funcionó casi doscientos años antes de que el capitán Cook descubriera la navegación por esos mares. La línea Manila-Acapulco-Veracruz-La Habana-Cádiz, de 30.000 Km. es el sistema portuaria más espectacular creado por los españoles, que tuvo vigencia desde 1576 hasta 1815, apenas 40 años antes de la apertura del canal de Suez.

El desarrollo del sistema portuario peninsular fue tardío, especialmente en el Mediterráneo, debido fundamentalmente en la falta de soberanía sobre ese mar, y a la falta de refugios naturales en esta zona. Se suele achacar este retraso al monopolio de Cádiz para el comercio con América, pero creo que fueron más determinantes las causas antes expuestas.

El primer intento serio de organizar un sistema portuario se produce en el último tercio del siglo XVIII, en época de la Ilustración. Se basó en tres grandes arsenales, Ferrol, La Carraca y Cartagena. Fue el primer sistema portuario peninsular. Para el resto del sistema, fueron más los proyectos que las realizaciones. Se optó por elegir los enclaves con buenas condiciones para obtener un abrigo con facilidad, en contra del sistema posterior, que apostó por las ciudades más dinámicas, tuvieran o no condiciones marítimas.

La tecnología y los  medios de la época, no permitían acometer los diques exteriores y grandes dragados. El desmoronamiento del Estado en época de Godoy, la pérdida del poderío naval en Trafalgar, y el control de Inglaterra sobre los mares peninsulares, impidieron el comercio marítimo y el deseado desarrollo portuario.

Con la pérdida de las colonias hacia 1821, España vuelve los ojos hacia su suelo peninsular, pero la inestabilidad de la época tampoco permitieron acometer las obras portuarias hasta la segunda mitad de siglo.

Para fomentar el comercio marítimo se comienza por reconocer los puertos naturales, labor realizada por la Armada, Dirección de Hidrografía y otras instituciones. El siguiente paso fue el Plan General de Alumbrado de las Costas, de 1847, que conduce a la construcción de la red de faros y balizamiento de puertos naturales.

Es de notar que en esa época, no demasiado lejano, tener un puerto era disponer de una playa algo abrigada, una aguada y una luz para regresar a casa los días de niebla o por las noches. Todavía no se demandan obras de abrigo y la protección se basa en torres de defensa y malecones con artillería. Fue la aparición del vapor, los cascos de acero y el establecimiento de las líneas regulares, lo que provocó un cambio descomunal en la concepción de los puertos, que para el mediterráneo español, desprovisto de abrigos naturales, supuso la construcción de escolleras y otras instalaciones, desconocidas en otras latitudes.

El R.D. de 1851, sobre Obras Publicas, establece las bases para la construcción de los puertos, y fija en 13 el número de puertos de interés general. Barcelona, Valencia, Málaga, Palma, Sevilla, Vigo, Santander y los de refugio de Mahón, Los Alfaques, Cádiz, Bilbao, rosas y uno en Asturias.

La primera ley específica de puertos es de 1880 y mantiene en 13 el número de puertos de interés general, aunque permite la existencia de puertos locales y provinciales. La gestión del sistema depende de la administración central.

Esta política de concentración no pudo mantenerse por la inestabilidad política y en 1903, el número de puertos autorizados de interés general llegó a 121, que es una cifra exagerada. El resultado ha sido un sistema atomizado y la dispersión de la inversión. Por otro lado, esta dispersión favoreció el desarrollo agrario mediante la navegación de cabotaje, vigente fundamentalmente entre 1840 y 1940, que empezó a decaer con la mejora de la red de carreteras y el aumento de rendimiento de los grandes puertos.

A primeros del siglo XX aparece la crisis debido a la guerra arancelaria y a la filoxera, que arruino los viñedos de Europa. Fue la primera crisis de la globalización y el comercio mundial se resintió durante décadas. El mundo marinero, dedicado al transbordo de las playas y embarcaderos a los buques fondeados entra en crisis. La existencia de los muelles en lso grandes puertos deja en el para a estos colectivos, que crearon potentes sindicatos de estibadores cuya fuerza todavía persiste y que supone un freno a la modernización de los puertos.

La pesca, que era una actividad económica irrelevante, con apenas un 5% de población activa en 1895, para a ocupar el 30% de la población de los municipios costeros en 1925. Este cambio debido a sucesivas crisis sociales por la falta de industrialización, originó la creación de puertos de refugio para pescadores, que se concreta en un plan nacional de 1925. Es el origen de una nueva tanda de puertos, generalmente pequeños o antiguos puertos comerciales que se incorporan a esta función.

La fase constructiva se inicia hacia 1935, pero no se alcanza un ritmo fuerte hasta 1945, en plena postguerra. La economía autárquica del momento favorece este tipo de actividad, que absorbe gran cantidad de mano de obra.

Los puertos comerciales comienzan una nueva fase de actividad hacia 1966 con la ley del régimen financiero, a la que sigue la Ley sobre Juntas de puertos y estatuto de Autonomía, de 1968, hasta la Ley de Puertos y marina Mercante, de 1992, que supone un gran cambio en la modernización de la gestión portuaria, con modificaciones en 1997 y otra en curso, de mayor calado que luego comentaremos.

La aparición del contenedor de nuestros puertos, el aumento del tamaño de los barcos de carga general contenedorizada. La aparición de las empresas logísticas y la introducción del sistema intermodal para el transporte están provocando un cambio radical en la concepción de los puertos, de igual o superior magnitud que la provocada por la extensión del vapor y las líneas regulares a mediados del siglo XIX. Son necesarios nuevos muelles con plataformas más amplias, pero los retos están en la gestión e integración.

Al margen de la integración de los puertos en las cadenas logísticas, hay un nuevo elemento a considerar, de no poca importancia para su gestión, que es la utilización de los espacios obsoletos para fines no portuarios, incluido el comercial, ocio y esparcimiento. En los últimos treinta años se ha producido la demolición de las vallas que separaban puerto y ciudad y se han incorporado a ésta, espacios de oportunidad, centrales y de gran valor, que permiten en algunos casos la financiación de las obras de modernización.

El último impulso en la construcción de puertos viene como consecuencia del desarrollo turístico. La Ley de Puertos Deportivos de 1969 y la Ley de Centros y Zonas de Interés Turístico de 1963, abre ésta posibilidad, con la que se han construido más de cien instalaciones. La Ley de Costas de 1982 y la reglamentación medio ambiental frenaron radicalmente éste proceso, que hoy está prácticamente estabilizado.

El sistema portuario español cuenta con unos 257 puertos de todo tipo, de los  que 50 son puertos de interés general, encuadrados en 27 Autoridades Portuarias, gestionadas por el Estado y el resto son mixtos o deportivos, gestionados por las 10 CC.AA.

LA GESTIÓN DEL SISTEMA PORTUARIO.

El sistema portuario peninsular del XVIII se concebía como bases para la flota. En el siglo XIX, los puertos eran puntos aislados de carga, descarga y almacenamiento de mercancías y servicios básicos a la navegación. Las Juntas de Obras de los puertos a finales del siglo XIX se preocupaban de la construcción y financiación de las obras. El interés por la gestión arranca en 1968 con la creación de los puertos autónomos, y de una forma decidida, en 1992, con la creación del ente Puertos del Estado y las AA.PP. Hoy, los puertos, son espacios donde operan las empresas logísticas, lo que de un modo u otro, transformará el modelo de gestión.

Ni siquiera en la concepción clásica, los puertos debieron ser considerados como puntos terminales de las redes del transporte. Los puertos siempre forman parte de los itinerarios o rutas marinas y comparten tecnología de transporte, recipientes, embarcaciones, comercio, etc. Esta es la aceptación más usual de lo que se denomina “sistema portuario”, aunque ahora estemos hablando del sistema peninsular, como estructura general del transporte de un espacio continental.

Hoy, esta concepción operativa está superada. Hablamos del sistema de puertos como del sistema de infraestructuras ferroviales o de aeropuertos, que son meros eslabones de las cadenas logísticas. El transporte intermodal gestionado por los operadores, la generalización de los contenedores y los nuevos modos logísticos han cambiado radicalmente la concepción de puertos.

Respecto al modelo de administración y gestión portuaria, existe en el mundo todo tipo de soluciones, caracterizados por el papel que desempeña la Autoridad Portuaria, pudiendo distinguirse los siguientes directamente:

1)      Modelo de “Puerto-Operador”, en que la Autoridad Portuaria planifica, construye y ofrece todos los servicios, e incluso contrata a los empleados y trabajadores directamente.

2)      Modelo “Puerto-Instrumental”, en que la Autoridad Portuaria es propietaria de la infraestructura, y también de los equipos(grúas). La empresa privada se limita a gestionar servicios, utilizando los activos portuarios a través de concesiones o autorizaciones. A este modelo responden, por ejemplo, puertos tan distantes como los de Amberes y Seattle.

3)      Modelo de “Puerto-Landlord”, en que la Autoridad Portuaria deja por completo de ser la operadora portuaria, provee la necesaria infraestructura y otorga concesiones al sector privado para la operación de lo terminales y servicios complementarios. La autoridad portuaria es dueña de la infraestructura, pero limita su papel a proveer de infraestructuras a los agentes privados, por medio de concesiones y autorizaciones, correspondiendo a éstos la inversión en superestructuras (grúas, almacenes, depósitos,...) y la prestación de los servicios.

4)      Modelo “Puerto Privado”, en que las infraestructuras, las superestructuras y los servicios son aportados y gestionados por la iniciativa privada.

En la década de los años 90 del Siglo XX muchos países han realizado importes cambios en la legislación, la administración y la gestión portuaria. En algunos países la administración de los principales puertos fue privatizada, en otros fue descentralizada y traspasada a administraciones territoriales (estados, provincias, regiones, ciudades).

En cualquier caso, el sistema de gestión pública sigue siendo el más generalizado en el mundo y el mayoritario en Europa, aunque con diferentes grados y matices. En los últimos años se está incrementando la presencia de los agentes privados en las principales terminales y en los servicios operativos, adoptando el modelo “Landlord”, término anglosajón en el ámbito del derecho privado, que corresponde a la figura del propietario-arrendador de un bien inmueble.

El modelo “Puerto-Landlord” implica una liberalización en el sentido de limitación o reducción de la intervención de la Administración Pública en la gestión portuaria, quedando encomendadas a los operadores privados, mediante concesiones y autorizaciones, la provisión de los servicios portuarios e incluso de las superestructuras que se precisen al efecto.

El papel de la Administración queda reducido a la gestión de la infraestructura portuaria de su titularidad, establecido, gestionado y recaudando los cánones correspondientes a dichas autorizaciones y concesiones, y acometiendo la planificación de las posibles necesidades de infraestructuras básicas que vayan produciéndose en el tiempo. De este modo, las Autoridades Portuarias se limitarían a supervisar los servicios que se desarrollan por los operadores privados en régimen de competencia regulada.

Esa “liberación” no debe confundirse, por tanto, con la “privatización”, en el sentido de traspaso a manos privadas de la titularidad de los puertos.

Veremos a continuación que hay una clara tendencia para la gestión de puertos al modelo “Landlord”, pero con matizaciones para cada su-sistema portuario.